por Hugo Mescolin Gaudereto
I – Introdução
O presente trabalho tem como objetivo despertar a discussão no âmbito das Administrações Tributárias quanto aos rumos a serem seguidos e as tendências internacionais.
Na primeira parte do trabalho faremos um breve histórico do Sistema Tributário Nacional e focaremos alguns dos seus principais problemas. Na segunda parte abordaremos a estrutura de alguns Sistemas Tributários na América Latina. Na terceira parte analisaremos alguns aspectos importantes das tendências das Administrações Tributárias do mundo, principalmente, os aspectos de autonomia e independências. A quarta parte é uma breve conclusão.
II – O Sistema Tributário Nacional
a) Breve Histórico.
É muito difícil dissociar a evolução do Sistema Tributário e Administração Tributária no Brasil. No Brasil colonial e imperial, a tributação era bastante tumultuada, desarticulada e não havia um sistema tributário propriamente dito. Nesta época, a Administração Tributária era compartilhada pelo poder público e a iniciativa privada, visto que o Estado português buscou se associar com o setor privado objetivando minimizar custos com a colonização e exploração da colônia. Até a independência os tributos se coadunavam com os princípios mercantilistas que norteavam a expansão e a administração portuguesas no território brasileiro.
No Brasil independente de 1822 delinearam-se alguns tipos de sistemas tributários em função da extensão territorial. A estrutura de sistema e administração tributários do período colonial foi mantida: o Estado continuou centralizado e as províncias administradas por presidentes nomeados e destituídos pelo imperador. Porém, a sistematização de uma estrutura tributária apareceu depois de 1834. Neste período, com o Ato Adicional de 1834, desenvolveu-se o primeiro sistema de repartição de rendas entre as províncias, mas os municípios não possuíam qualquer autonomia. Foi o primeiro “lampejo” de autonomia que iluminou as províncias.
Até a grande reforma organizacional e estrutural de 1934, patrocinada por Oswaldo Aranha, então ministro da Fazenda, mudanças significativas não ocorreram no Sistema e Administração Tributários nacional. Em 1930 começou o processo de industrialização do Brasil, com o eixo da economia se deslocando do setor primário para o secundário. Nesse contexto, uma mudança radical no sistema era premente. A estrutura era departamental por tributos, com cada órgão administrando os gravames de sua competência e exercendo as atividades de tributação, fiscalização, arrecadação e apoio administrativo. Esta estrutura vigorou por 35 anos.
Em 1950, com praticamente a mesma estrutura tributária de 1934, o governo adotou o objetivo de estimular o desenvolvimento industrial. Favores financeiros e cambiais foram concedidos buscando atrair capital estrangeiro.
Esse e outros fatores geraram um aumento das despesas mais que proporcional ao crescimento das receitas. Não havendo estrutura tributária que possibilitasse financiar o desenvolvimento, a saída foi o endividamento via emissão de títulos públicos para cobrir o déficit. Tudo isso pressionou a taxa de inflação, que pulou de 12% em 1950 para 74% em 1963.
Esse e outros fatores geraram um aumento das despesas mais que proporcional ao crescimento das receitas. Não havendo estrutura tributária que possibilitasse financiar o desenvolvimento, a saída foi o endividamento via emissão de títulos públicos para cobrir o déficit. Tudo isso pressionou a taxa de inflação, que pulou de 12% em 1950 para 74% em 1963.
Instalada a crise institucional, a reforma tributária só tomou impulso após março de 1964. A emenda constitucional nº18/65 incorporou-se ao texto constitucional de 1967 que, junto com o Código Tributário Nacional (Lei 5.172/66) são os documentos que marcam o fim dos trabalhos da última grande reforma tributária feita em nosso país. A reforma da década de 60 foi ousada, eliminando os impostos cumulativos e os substituindo por um imposto de valor adicionado, na época, só utilizado na França. Tudo era centralizado no governo Federal e o grau de autonomia fiscal e o poder de legislar das unidades federativas foram severamente restringidos. Devemos ter em mente que o objetivo era não só alcançar o equilíbrio orçamentário, mas também, propiciar ao setor privado, através de incentivos fiscais, acumulação de capital para impulsionar o crescimento acelerado da economia. Desta forma, o princípio da equidade tributária foi desprezado.
Com a Constituição de 1988 nova reforma se processou e sua motivação principal foi a consolidação da descentralização de recursos, que já vinha ocorrendo desde 1983. Ampliou-se a base tributária estadual e o montante a ser transferido pela União às outras unidades federadas, dando a essas, total autonomia para gerir seus recursos, exceto os 25% da receita para despesas com ensino. A descentralização de recursos concentrou o desequilíbrio fiscal previamente existente na União e o viés social contido na Constituição deteriorou as contas públicas. A União reagiu ao desequilíbrio imposto, de dois modos: do lado da despesa, promoveu o desmonte do Estado e, do lado da receita, abusou das contribuições cumulativas de forma a aumentar os tributos não compartilhados, as contribuições, que têm efeitos nefastos sobre a economia. Os Estados, por sua vez, com ampla autonomia para legislar e tributar, com suas Administrações Tributárias sem autonomia e dependentes da vontade do governante – aliado ao fato de a Constituição ter adotado, para o ICMS, o princípio da origem restrita, no qual a maior parte do tributo é cobrada no Estado de origem – promoveram a fratricida guerra fiscal vigente em nosso país.
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